Year: 2011
Type: article
Abstract: Föderalismus: Eine Einführung George Anderson Opladen : Verlag Barbara Budrich ( 2008 ), 104 S ., ISBN 978-3-86649-957-7 Föderalismus: Eine Einführung Roland Sturm Baden-Baden : Nomos Verlagsgesellschaft ( 2010 ), 242 S ., ISBN 978-3-8239-4060-7 Zur Besprechung liegen zwei Schriften mit identischem Titel vor: Föderalismus: Eine Einführung. Die erste stammt vom Präsidenten des Forum of Federations, einer internationalen Regierungsorganisation mit Sitz in Kanada; sie wird von acht Staaten, unter anderem auch von der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz finanziert. Die zweite stammt vom Ordinarius für Politikwissenschaften der Universität Erlangen. Aufgrund der gleichen Zielsetzung bietet sich eine gemeinsame Besprechung an. Sie ist folgendermassen strukturiert: Die beiden Publikationen werden zuerst jeweils inhaltlich zusammengefasst und kommentiert. Der Schluss beinhaltet ein übergreifendes Fazit. Andersons Ziel ist es, einer breiten Leserschaft einen prägnanten und nützlichen Überblick zum Föderalismus vorzulegen. Er will dies in einer einfachen Sprache und mit einem Minimum an Fachvokabular tun. Es geht ihm darum, folgende Frage zu beantworten: “Was kann ich aus den Erfahrungen anderer föderaler Länder lernen, damit ich besser das Wesen, die Möglichkeiten und Grenzen meines Landes bei der Veränderung oder Weiterentwicklung seiner eigenen Form von Föderalismus verstehen kann?” (S. 11). Diesen Überblick strukturiert der Autor in zehn jeweils etwa zehnseitigen Kapiteln. Im ersten Kapitel rapportiert Anderson die aktuelle geographische Verbreitung von föderalen Staaten: gemäss seiner Betrachtung leben heute 40% der Weltbevölkerung in Ländern, die sich entweder föderal nennen oder als föderal angesehen werden können. Angesichts der erheblichen Unterschiede zwischen den einzelnen föderalen Gebilden verzichtet der Autor auf eine enge Definition des Föderalismus. Vielmehr legt er einen Katalog von Eigenschaften vor, die föderale Regierungssystem üblicherweise auszeichnen: mindestens zwei staatliche Ebenen, eine schriftlich niedergelegte Verfassung, echte Autonomie jeder Ebene, eine Parlamentskammer mit direkter Vertretung der Gliedstaaten, sowie verschiedene Verfahren der Entscheidungsfindung und Streitschlichtung zwischen den staatlichen Ebenen. In historischen Betrachtungen (Kapitel 2) macht der Autor deutlich, dass unterschiedliche Entwicklungspfade zu föderalen Strukturen geführt haben. Zwei verschiedenartige Tendenzen erkennt er als Grundmuster, wobei in konkreten Fällen auch Mischformen anzutreffen sind: die Entstehung von föderalen Strukturen aufgrund eines Zusammenschlusses von ehemals unabhängigen Einheiten einerseits, sowie aufgrund Massnahmen der Dezentralisierung innerhalb einer bestehenden politischen Einheit andererseits. Mit der politischen Geometrie beschäftigt sich Anderson in Kapitel 3. Sie wird durch die Zahl der Gliedstaaten und deren relativen Grössen sowie durch die Zahl der föderalen Ebenen bestimmt. Gemäss dem Autor kann die Stabilität föderaler Gebilde jedoch zusätzlich von Faktoren der sozialen, religiösen, kulturellen und ethischen (Un-)Gleichheiten beieinflusst werden. Wie die Aufgaben zwischen den einzelnen föderalen Ebenen aufgeteilt werden können, zeigt Anderson im folgenden Kapitel. Idealtypisch lassen sich konkurrierende von geteilten Zuständigkeiten unterscheiden. In der Praxis würden diese Prinzipien allerdings fast immer vermengt. Anhand einer umfassenden Liste typischer Staatsaufgaben (von der Währung bis zu den Unternehmungssteuern) zeigt der Autor, wie diese in Föderationen normalerweise zwischen den Ebenen verteilt werden. Wie Staatseinnahmen und –ausgaben strukturiert sind, steht im fünften Kapitel im Zentrum. Mit verschiedenen Beispielen weist Anderson nach, dass die Steuer- und Budgetkompetenzen im weltweiten Verglich sehr unterschiedlich geartet sind. Er macht dafür verschiedene verfassungsrechtliche Regelungen, divergierende Prioritäten in der Aufgabenverteilung, sowie die politische Geschichte und Kultur einer Föderation verantwortlich. Wie Staatseinnahmen und –ausgaben verteilt werden sollten, kann nach Anderson nicht abschliessend gesagt werden, muss doch zwischen Wettbewerb, Solidarität und administrativer Effizienz immer wieder neu abgewogen werden. Im sechsten Kapitel wendet sich der Autor den politischen Institutionen der zentralen Ebene zu. Sein Augenmerk richtet er dabei insbesondere auf die Zweite Kammer, in der die Gliedstaaten repräsentiert werden. Auch hier gilt, dass die Eigenschaften (Wahlprozedere, Kompetenzen etc.) der zweiten Kammern von Föderation zu Föderation sehr stark variieren können. Die rechtlichen Pfeiler des Föderalismus kommen im siebten Kapitel zur Sprache. Hierbei handelt es sich in erster Linie um die Verfassung sowie um die Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit. Besonders geht der Autor auch auf Fragen der Streitschlichtung innerhalb von Föderationen ein. Auch ohne offene Konflikte befinden sich Föderationen in ständiger Bewegung. Davon handelt das achte Kapitel, das sich mit den innerstaatlichen Beziehungen und den politischen Prozessen im Allgemeinen auseinandersetzt. Anderson interessiert sich hierbei für das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative sowie, wie auch schon im sechsten Kapitel, für das Zusammenspiel der Parlamente. Im neunten Kapitel untersucht er, wie föderale Strukturen mit den gegenläufigen Prinzipien der Einheit und Vielfalt umgehen. Dabei weist er sowohl auf die Bedeutung des Zulassens von Dezentralisierung, wie auch auf die Schaffung von einbindenden, die ganze Föderation übergreifenden Strukturen und Identifikationspotentialen hin. Dass das Dilemma zwischen Einheit und Vielfalt nicht immer im Gleichgewicht gehalten werden kann, zeigt der Autor mittels verschiedener Sezessionsbeispielen. In seinen abschliessenden Gedanken zum Föderalismus (Kapitel 10) kommt Anderson zur Auffassung, das föderale Strukturen an sich keinen höheren normativen Wert aufweisen als zentrale Regierungsformen. Trotzdem erwartet er, dass föderale Strukturen in Zukunft noch an Bedeutung gewinnen werden. Erfolg verspricht sich der Autor in jenen Zusammenhängen, “in denen die Rechtstaatlichkeit weit anerkannt ist, es eine Kultur der Toleranz und des Entgegenkommens zwischen den verschiedenen Bevölkerungsgruppen gibt und beträchtliche Elemente einer gemeinsamen Identität vorherrschen” (S. 96). Zudem nimmt er die politischen Führungskräfte in die Pflicht, die am Fortbestand von Föderationen besonders in Krisenfällen eine essentielle Rolle spielen. Anderson legt mit seiner Schrift wie von ihm beabsichtigt, einen nützlichen und prägnanten Überblick zu allen wichtigen, Föderationen betreffenden Fragen vor. Es ist ihm gelungen, die Sachverhalte in einer einfachen Sprache zu verdichten sowie anhand von vielen relevanten Beispielen zu illustrieren. Kurze Kapitel, Fettgedrucktes und Kästchen mit Ausführungen zu spezifischen Themen erlauben es der Leserschaft, ihre Fragen schnell beantwortet zu sehen. Dem Autor gelingt es auch, in ausgewogener Weise Vorzüge und Nachteile von föderalen Strukturen darzustellen. Es kann ihm also in keiner Form der Vorwurf gemacht werden, dass er dem Föderalismus blind das Wort rede. Allerdings lässt er die Leser alleine mit der Frage, welche Autoren welche Argumente favorisieren, denn abgesehen von einer kurzen Liste an weiterführender Literatur ist kein wissenschaftlicher Apparat vorhanden. In Anbetracht der umfassenden Aufgabenstellung, die der Autor auf sehr knappen Raum löst, ist eine gewisse Oberflächlichkeit unvermeidbar. Diese zeigt sind besonders im letzen Kapitel, das den grundsätzlichen Herausforderungen an föderale Strukturen, die von Globalisierung, Bürokratisierung und Ökonomisierung ausgehen, weitgehend ausweicht. Sturm strukturiert seine Einführung in sechs Teilen; die ersten vier befassen sich mit allgemeinen Fragestellungen des Föderalismus, wobei neben generellen Themen regelmässig auf die Lage in Deutschland beziehungsweise in anderen europäischen Ländern eingegangen wird. Der fünfte Teil befasst sich ausschliesslich mit den Föderalismusreformen Deutschlands. Im sechsten Teil wird der Frage nachgegangen, ob Dezentralisierung eine Alternative zum Föderalismus in Europa wäre. Die wichtigsten Elemente dieser sechs Teile werden im Folgenden dargestellt. Im ersten Teil entfaltet Sturm die theoretischen und systematischen Grundlagen des Föderalismus. Auf der Suche nach möglichen Begründungen föderaler Ordnungen identifiziert er sechs unterschiedliche Argumentationsmuster. Aus ethischer Sicht spricht für den Föderalismus der Umstand, dass in dessen Strukturen der Erhalt der Selbstverantwortung und die Entfaltung des Individuums beziehungsweise kleiner gesellschaftlicher Einheiten gegenüber dem (Zentral-)Staat mehr Raum gelassen wird. Geographische Zwänge, insbesondere erhebliche Grösse und komplexe topographische Verhältnisse eines Landes können föderale Ordnungen begründen. Historische Prozesse können zu föderalen Gebilden führen – Sturm spricht in diesem Zusammenhang von einem “coming together”-Föderalismus. Auch ökonomisch lassen sich Föderationen begründen: innerhalb dezentralisierter Entscheidungsstrukturen können sich regionale Wirtschaftszweige freier entfalten; zudem kann sich unter der Gliedstaaten ein gewisser Wettbewerb ergeben, der diese zu mehr Effizienz und weniger Korruption animiert. Bei ethnischen und sozialen Spannungen können föderale Ordnungen für Abhilfe sorgen, ohne dass die politische Einheit insgesamt in Frage gestellt wird. Aus demokratietheoretischer Warte können föderale Strukturen als eine Form der vertikalen Gewaltenteilung verstanden werden; zudem eröffnen föderale Strukturen der Bürgerschaft zusätzliche Ebenen der politischen Beteiligung. Im zweiten Teil setzt sich Sturm mit den institutionellen Merkmalen des Föderalismus auseinander. In einer vergleichenden Perspektive untersucht er die Rolle der Verfassungen und der Verfassungspolitik, der Zweiten Kammern, der Verteilung der Kompetenzen zwischen den föderalen Ebenen sowie die Bedeutung der Parlamente der Gliedstaaten. Die Vergleiche sind in mehreren eingängigen Tabellen dargestellt. Bei diesen Betrachtungen gilt Sturms Augenmerk hauptsächlich der föderalen Ordnung Deutschlands. So zeigt er auf, wie die Aufgabenteilung im bundesdeutschen Föderalismus erfolgt, was den deutschen Bundesrat von Zweiten Kammern des Typs Senat unterscheidet und welche Stellung die Kommunen im politischen System der Bundesrepublik inne haben. Den Fragen der Finanzverfassung nimmt sich der Autor im dritten Teil an. Er geht aus von der Feststellung, dass nur Gliedstaaten mit angemessener Finanzausstattung aus eigenen Steuerquellen überhaupt in der Lage sind, unabhängige Politik zu betreiben. Allerdings ist kein Fall der Vollfinanzierung bekannt, also einer Situation, in der sich Gliedstaaten einzig aus eigenen Steuern alimentieren. Wo die kritische Grenze der Fremdfinanzierung anzusiedeln ist, sei schwierig zu sagen, vor allem auch, weil Finanzverfassungen neben der Einnahmeverantwortung folgende drei Bereiche regeln müssen: Wie sind die Verantwortungen auf der Ausgabeseite geregelt? Wie sollen sich finanziell stärkere Gliedstaaten mit schwächeren solidarisieren? Wie ist die Verschuldung einzelner föderaler Einheiten zu regeln? Aus Platzgründen wird hier nur auf den letzten Punkt eingegangen. Die Begrenzung der Staatsverschuldung sei an sich kein Föderalismusthema, so Sturm. Aufgrund der allgemeinen Tendenz zur öffentlichen Verschuldung einerseits und den Ausgleichsmechanismen zwischen den föderalen Einheiten andererseits, stellt sich allerdings die Frage, wie mit Verschuldung in Föderationen umzugehen sei. Die unklaren Verhältnisse, die dem Autor schon im Zusammenhang mit dem bundesdeutschen Finanzausgleich in die Augen gestochen sind, wiederholen sich auch hier. Er kritisiert im Detail sowohl die aktuelle Regelung wie auch die geplante Schuldenbremse. Dieser kreidet der Autor insbesondere die Inkonsistenz an, dass die Länder ab 2020 sich nicht weiter verschulden dürfen, der Bund aber schon. Somit sei der Bremseffekt grundsätzlich in Frage gestellt. Noch bedenklicher sei die Regelung, dass die zusätzliche Verschuldung in Zeiten schwieriger konjunktureller Lage sogar höher ausfallen könne. Solche neokeynesiansische Massnahmen seien zweifach problematisch: Erstens sei es unter globalisierten Bedingungen ein Ding der Unmöglichkeit, mit Sicherheit zu bestimmen, wann Auf- und Abschwünge von nationalen Volkswirtschaften tatsächlich einsetzen. Zweitens müssten während guter Konjunktur Schulden deutlich abgebaut werden; dieses unpopuläre Ausgleichen sei in der Vergangenheit erfolgreich vertagt worden und vieles deute darauf hin, dass sich dies auch in Zukunft wiederholen würde. Im vierten Teil befasst sich der Autor mit der politischen Willensbildung. Er weist darauf hin, dass sich der politische Willensbildungsprozess in föderalen Ordnungen komplexer gestaltet als in zentralistischen Staaten. Er demonstriert dies mittels der Wahl- und Regierungssysteme, dem Wettbewerb der Parteien, der Regierungsbildung auf den unteren Ebenen sowie den Besonderheiten politischer Karrieren im Föderalismus. Sturm bringt auch direktdemokratische Verfahren zur Sprache, in denen die Bürger unmittelbar ihre Stimme zu Sachfragen erheben können. Im fünften Teil fasst Sturm seine Kritik am deutschen Föderalismus zusammen und zeichnet den Verlauf der beiden Föderalismusreformen nach. Im Kern verunmögliche eine immer unübersichtlichere Verflechtung der verschiedenen föderalen Einheiten Transparenz und Verantwortung; Tendenzen, die in letzter Konsequenz die demokratische Willensbildung an sich unterhöhlen. Aus Platzgründen kann hier auf die bisherigen Versuche der Politik, diese Missstände zu beheben, nicht eingegangen werden. Da die Föderalismusreformen I und II aber mehr der politischen Machbarkeit als den sachlichen Erfordernissen folgten, scheint für Sturm spätestens 2019 eine dritte und radikalere Reform unumgänglich. Im sechsten und letzten Teil führt Sturm das Konzept der Dezentralisierung ein und verdeutlicht es an den Beispielen Grossbritanniens, Frankreichs, Tschechiens und Polens. Von administrativer Dezentralisierung spricht der Autor, wenn Verwaltungsaufgaben dezentral erledigt werden, wobei die Zuständigkeit auf nationaler Ebene verbleibt. Exekutive Dezentralisierung bedeutet, dass Verwaltungsaufgaben an regional gewählte Gebietskörperschaften delegiert werden. Um legislative Dezentralisierung handelt es sich, wenn nationale Parlamente spezifische Gesetzgebungskompetenzen (vorübergehend) an regionale Parlamente übertragen. Die von Sturm präsentierten Länderbeispiele machen deutlich, dass auch Dezentralisierung unterschiedlich motiviert und geformt sein kann. Aufgrund der einfacheren Logik der Dezentralisierung erwartet der Autor eher eine Zunahme von dezentralen als von föderalen Ordnungen. Insbesondere mit Blick auf die Bundesrepublik Deutschland legt Sturm eine umfassende Abhandlung zum Thema Föderalismus vor. Er befasst sich mit allen relevanten Fragen und beleuchtet diese aus unterschiedlichen Blickwinkeln. Didaktische Hilfe leistet er mit Wiederholungsfragen und Vertiefungsaufgaben am Ende der sechs Teile. Neben Literaturhinweisen finden sich dort auch Internetlinks zu den jeweiligen Themen. Abgesehen von diesen zusätzlichen Orientierungshilfen für eine mit der Sache noch unvertrauten Leserschaft vermisst man typische Eigenschaften einer Einführung. Eine Einführung wird zwar im Untertitel der Publikation versprochen, aber an keinem weiteren Ort als Texttyp problematisiert. In diesem Zusammenhang ist auch nicht klar, wieso der Autor auf eine Einleitung verzichtet, in der er die mit der Publikation verfolgen Ziele offenlegen könnte. Mit Ausnahme des ersten Teils wird meist direkt zur aktuellen Problematik in Deutschland vorgedrungen und Begriffe und Konzepte eher en passant diskutiert. Auch Vergleiche mit anderen Föderationen fallen meist unsystematisch aus und verlieren damit an einführender Wirkung. Ungeachtet der Frage, ob Sturms Publikation eine Einführung sein will oder nicht, ist zudem zu fragen, ob die gewählte Struktur seiner eigentlich zutreffenden kritischen Argumentation zuträglich ist. Da die föderale Ordnung Deutschlands und die entsprechenden Probleme schon in den ersten vier Teilen im Zentrum des Interesses stehen, enthält der fünfte Teil über die Föderalismusreformen wenig Neues. Der an sich interessante sechste Teil über die Dezentralisierung erscheint wiederum eher als fremdkörperartiges Anhängsel denn als integraler Bestandteil von Sturms Gedankengang. Aufgrund des Fehlens eines umfassenden Schlussworts scheint Sturms Gedankengang am Ende auch in der Luft hängen zu bleiben. Dies ist bedauerlich, denn die Teilnehmer der Föderalismus- und Dezentralisierungsdebatten Deutschlands und Europas können bei Sturm einiges lernen. Die zwei zur Besprechung vorliegenden Publikationen führen beide auf ihre Art in das Thema des Föderalismus ein. Andersons Vorzug liegt darin, dass er eine kurze und gut strukturierte Schrift vorlegt. Bei Sturm kann die Leserschaft lernen, dass beim Föderalismus der Teufel im Detail steckt und hehre Absichten und politische Realitäten auch in Föderationen oft zwei paar Stiefel sind. Beiden Autoren gelingt es, nicht nur die politische Relevanz des Föderalismus aufzuzeigen, sondern auch das wissenschaftliche Interesse an föderalen Ordnungen wach zu halten.
Source: Swiss Political Science Review
Author: Rolf Rauschenbach
Institution: Universidade de São Paulo
Language: German
Field: Social Sciences
Domain: Social Sciences
Open Access status: bronze
OpenAlex ID: W1583031040