Illecito amministrativo e retroattività in bonam partem: da eccezione alla regola a regola generale
Year: 2020
Type: article
Abstract: Sommario: 1.Note introduttive.-2.Sulla ritenuta inapplicabilità alle sanzioni amministrative della Lex mitior-Regel e sul comma 2° dell'art.6 del d.lgs.n. 72/2015.-3.Sulla questione di legittimità costituzionale posta al vaglio della Consulta.-4.Sulle motivazioni alla base della sentenza in commento.-5.Conclusioni: sulle conseguenze che potrebbero derivare dalla sentenza in commento.1. « Laddove (...) la sanzione amministrativa abbia natura "punitiva", di regola non vi sarà ragione per continuare ad applicare (...) tale sanzione, qualora il fatto sia successivamente considerato non più illecito; né per continuare ad applicarla in una misura considerata ormai eccessiva (e per ciò stesso sproporzionata) rispetto al mutato apprezzamento della gravità dell'illecito da parte dell'ordinamento » (1).Così si legge nella sentenza in commento, con cui il Giudice delle leggi ha riconosciuto, meglio tardi che mai (2), che il principio della retroattività in mitus sia da « ritenersi applicabile anche alle sanzioni amministrative che abbiano natura "punitiva" » (3).Si tratta, giova sin d'ora anticiparlo, di uno storico approdo con cui la Consulta ha finalmente ricomposto quella che è sin qui risultata una delle più evidenti fratture tra l'illecito amministrativo e quello penale e tra la disciplina nazionale in materia di sanzioni amministrative e le garanzie di matrice penalistica enucleate dalla CEDU, così come interpretata dalla Corte di Strasburgo.Nelle pagine che seguono si tenterà di ripercorrere i passaggi che hanno condotto a tale conclusione e di verificare, sia de iure condito sia de iure condendo, quali conseguenze ne potrebbero derivare.2. Prima di analizzare le articolate motivazioni che hanno indotto la Consulta a stabilire il suddetto innovativo principio, pare opportuno, compiendo un passo indietro, tratteggiare i termini della questione e analizzare la specifica disciplina sanzionatoria che è stata giudicata incostituzionale.In materia di sanzioni amministrative, com'è risaputo, si è fin qui ritenuto di regola inapplicabile il principio di matrice penalistica che impone, in caso di successione di leggi nel tempo, l'applicazione retroattiva della più favorevole disciplina sopravvenuta.Le ragioni di tale limitazione sono state essenzialmente individuate, in negativo, nella mancanza nell'ordito della legge n. 689/1981 di una disposizione assimilabile al comma 4° dell'art.2 c.p., per il quale s'impone in caso di reati l'applicazione retroattiva delle sopravvenute « disposizioni (...) più favorevoli al reo » (4) e, in positivo, sia nel principio di cui all'art.11 delle Preleggi, secondo cui la legge di regola « non ha effetto retroattivo » (5), sia nella convinzione secondo cui appare « sensato [-in un sistema sanzionatorio, come quello amministrativo, caratterizzato da precetti contingenti -] rafforzare l'efficacia generalpreventiva della comminatoria togliendo ab ovo al trasgressore ogni aspettativa di elusione della "pena" per una favorevole successione di leggi sanzionatorie » (6).Sulla base di tali presupposti, la dottrina (7) e la giurisprudenza maggioritarie (8), fin qui ricevendo l'avallo della Corte costituzionale (9), hanno dunque ritenuto che in materia di sanzioni amministrative valga il principio generale secondo cui la legge applicabile « è quella vigente all'epoca della commissione dell'illecito, a prescindere da eventuali previsioni più favorevoli che siano state successivamente introdotte » (10).Principio generale, quest'ultimo, che secondo tale medesima ricostruzione, troverebbe eccezione nei soli casi, invero tutt'altro che residuali (11), in cui sia la legge stessa a prevedere espressamente l'applicazione retroattiva della più favorevole disciplina sopravvenuta.Del tutto coerente con tale impostazione, venendo alla previsione oggetto della sentenza in commento, è, o meglio era, l'art.6, comma 2°, del d.lgs.n. 72 del 2015.Il quale, con riferimento alle sanzioni amministrative di cui al Testo Unico della Finanza (d.lgs.n. 58/1998, d'ora in poi t.u.f.) (12), escludeva in modo testuale l'applicazione retroattiva del più favorevole trattamento sanzionatorio previsto dal successivo comma 3° del medesimo art.6 e consistente, segnatamente, nel superamento della quintuplicazione dei limiti edittali introdotta dalla legge n. 262 del 2005 e, correlativamente, nel ripristino della più mite cornice edittale originariamente stabilita dalla legge n. 62 del 2005 (13).Il citato comma 2° dell'art.6, infatti, da un lato, prevedeva che « le modifiche apportate alla parte V del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, si applicano alle violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle disposizioni adottate dalla Consob e dalla Banca d'Italia » e, dall'altro, precisava che « alle violazioni commesse prima della data di entrata in vigore delle disposizioni adottate dalla Consob e dalla Banca d'Italia continuano ad applicarsi le norme della parte V del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 vigenti prima della data di entrata in vigore del presente decreto legislativo ».Detta norma, dunque, com'è stato espressamente giudicato, precludeva « l'applicazione immediata della legge più favorevole » ( 14).E il tutto, com'è stato parimenti evidenziato in giurisprudenza, in linea con la convinzione, di cui già si è detto in precedenza, secondo cui « il principio cd.del "favor rei" (...) non si estende, in assenza di una specifica disposizione normativa, alla materia delle sanzioni amministrative, che risponde, invece, al distinto principio del "tempus regit actum" » (15).3. Dubitando della costituzionalità del richiamato comma 2° dell'art.6 del d.lgs.n. 72/2015, la Corte d'Appello di Milano, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità di una sanzione ammnistrativa per abuso di informazioni privilegiate di cui all'art.187bis del t.u.f.irrogata dalla Consob nel 2016, ha sottoposto tale norma al vaglio della Corte costituzionale, sollevando, con ordinanza n. 87 del 19 marzo 2017 (16), la questione di legittimità costituzionale da cui è scaturita la sentenza in commento.Due sono stati, in particolare, i profili legittimità costituzionale sollevati dal giudice a quo.Il primo -e in questa sede meno rilevante -con cui, richiamando quale parametro costituzionale l'art.77 Cost., la Corte d'Appello di Milano ha dubitato della conformità della norma in parola rispetto alle pertinenti previsioni della legge delega n. 154/2014.Il secondo tramite il quale il giudice rimettente ha, a sua volta, ritenuto che il più volte citato comma 2° dell'art.6 del d.lgs.n. 72/2015, « escludendo la retroattività in mitius della normativa più favorevole prevista dall'art.6, comma 3, [dello stesso d.lgs.]» (17), possa integrare una « violazione degli articoli 3 [e] 117 Cost.» (18).
Author: Paolo P. Provenzano
Language: Italian
Field: Social Sciences
Domain: Social Sciences
Open Access status: green
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